Nur 9,5 % PAC-konform: Was die neue Studie über PDF-Barrierefreiheit in der öffentlichen Hand zeigt

Die Studie erweitert frühere Auswertungen deutlich. Grundlage ist der Einsatz von CAAT, einer Plattform für Tests digitaler Barrierefreiheit, in Kombination mit axesSense, einer API-basierten Lösung, die sich in bestehende Systeme integriert und große Mengen an PDF-Dokumenten automatisiert auf maschinell prüfbare PDF/UA- und WCAG-Kriterien analysiert. Statt nur Bundesministerien zu betrachten, wurden diesmal vier Gruppen, Cluster genannt, untersucht: oberste Bundesbehörden, Träger der Sozialversicherung, Krankenkassen und Städte. Insgesamt wurden 76 Websites, rund 929.000 URLs und 126.880 PDF-Dokumente erfasst. In die eigentliche Auswertung flossen 69.944 PDF-Dokumente aus dem Zeitraum von 2018 bis Ende 2025 ein. 

Dadurch entsteht kein punktuelles Bild, sondern eine belastbare Übersicht darüber, wie barrierefrei PDF-Dokumente in der öffentlichen Hand tatsächlich bereitgestellt werden. 

Eine Studie in dieser Größenordnung lässt sich nicht manuell durchführen. Genau hier wird sichtbar, warum automatisierte Analysewerkzeuge wie axesSense wichtig sind. axesSense ist eine REST API von axes4, die PDF-Dokumente strukturiert nach maschinell prüfbaren Anforderungen aus PDF/UA und WCAG auswertet; vergleichbar mit dem, was aus Tools wie PAC oder axesCheck bekannt ist, jedoch vollständig automatisiert und in bestehende Systeme integrierbar.

Dadurch konnte nicht nur festgestellt werden, ob einzelne Dokumente konform sind, Fehler enthalten oder gar nicht getaggt sind. Es wurde auch möglich, Muster über zehntausende Dokumente hinweg sichtbar zu machen. Genau darin liegt der Unterschied zwischen Einzelprüfung und systematischer Analyse.

Für Organisationen ist das ein zentraler Punkt: Wer viele PDFs veröffentlicht, braucht nicht nur punktuelle Prüfungen, sondern einen skalierbaren Überblick über Qualität, Risiken und wiederkehrende Fehler im gesamten Dokumentenbestand. Erst dann wird PDF-Barrierefreiheit steuerbar.

Auf den ersten Blick wirkt die Entwicklung positiv. Der Anteil PAC-konformer PDF-Dokumente steigt von 1,5 % im Jahr 2018 auf Werte um die 9 bis 12 % in den Folgejahren. Gleichzeitig sinkt der Anteil nicht getaggter Dokumente zunächst.

Doch dieser Fortschritt stabilisiert sich nicht. Seit mehreren Jahren bleibt der Anteil PAC-konformer Dokumente auf niedrigem Niveau stehen. Der Anteil nicht getaggter PDFs steigt zuletzt sogar wieder. Die Studie kommt deshalb zu einem klaren Schluss: Es gibt keine grundlegende Verbesserung.

Das ist bemerkenswert, weil der Untersuchungszeitraum genau in eine Phase fällt, in der gesetzliche Anforderungen verschärft wurden. Rechtlicher Druck allein reicht also offensichtlich nicht aus, um die Qualität der Dokumentenprozesse nachhaltig zu verbessern.

Am besten schneiden die obersten Bundesbehörden ab. Sie erreichen im Durchschnitt den höchsten PDF-Qualitätswert innerhalb der Studie. Gleichzeitig ist die Spannweite dort groß: Einige Websites liefern gute Ergebnisse, andere fast gar keine barrierefreien PDFs.

Deutlich schwächer sind Krankenkassen, Träger der Sozialversicherung und vor allem Städte. Gerade das ist relevant, weil es sich hier um digitale Anlaufstellen handelt, die für viele Menschen im Alltag besonders wichtig sind, etwa bei Gesundheit, Rente, Arbeit oder kommunalen Verwaltungsleistungen.

Mit anderen Worten: Dort, wo digitale Zugänglichkeit besonders relevant wäre, ist die Qualität vieler PDF-Dokumente weiterhin niedrig.

Die häufigsten Fehler betreffen nicht auffällige Layoutprobleme, sondern grundlegende technische Eigenschaften. Dazu zählen etwa fehlende oder falsche Dokumenttitel, Probleme bei getaggten Inhalten und Artefakten, unvollständige Metadaten oder fehlerhafte Sprachangaben.

Für sehende Nutzer bleiben solche Mängel oft unsichtbar. Für assistive Technologien sind sie jedoch zentral. Genau hier zeigt sich ein typisches Missverständnis: Ein PDF kann professionell aussehen und trotzdem technisch kaum zugänglich sein.

Besonders aufschlussreich ist der Blick auf die Ersteller-Produzenten-Kombinationen. Die Studie zeigt deutlich: Gute Software macht einen Unterschied.

Ein Beispiel: Die Kombination Microsoft Word mit axesWord als Produzent erreicht über 73 % PAC-Konformität. Andere verbreitete Workflows mit Word, InDesign oder allgemeinen PDF-Bibliotheken liegen deutlich darunter.

Das ist ein entscheidender Punkt. PDF-Barrierefreiheit kein Selbstläufer, aber mit den passenden Tools, wie axesWord, ist sie auch ohne Fachkenntnisse einfach umzusetzen.

Die wichtigste Erkenntnis ist deshalb nicht nur, dass viele PDFs fehlerhaft sind. Die eigentliche Erkenntnis ist: Barrierefreiheit ist eine Prozessfrage.

Viele der identifizierten Fehler wären mit vergleichsweise geringem Aufwand vermeidbar, etwa durch standardisierte Templates, sauber konfigurierte Exporte oder automatisierte Prüfmechanismen. Gleichzeitig bleibt redaktionelle Arbeit unverzichtbar, etwa bei Alternativtexten, Kontrasten oder sinnvoller Dokumentstruktur.

Die Konsequenz ist klar: Wer PDF-Barrierefreiheit verbessern will, darf nicht erst beim fertigen Dokument anfangen. Entscheidend sind Vorlagen, Systeme, Prozesse und die eingesetzten Tools.

Die Studie liefert ein deutliches Bild: Die öffentliche Hand ist bei PDF-Barrierefreiheit noch weit von einem guten Standard entfernt. Nur ein kleiner Teil der analysierten Dokumente erfüllt die grundlegenden technischen Anforderungen. Der Großteil ist fehlerhaft oder strukturell gar nicht zugänglich.

Gleichzeitig zeigt die Untersuchung auch, dass Verbesserung mit den richtigen Tools möglich ist. Gute Ergebnisse entstehen dort, wo PDF-Barrierefreiheit in der Dokumenterstellung mitgedacht wird.